Итоги государственного аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных аппаратам акимов районов города Астаны по отдельным бюджетным программам показали, что львиная доля из указанных средств или 94,7 млрд.тенге администрируется Аппаратами акимов районов по бюджетны программам 008 «Освещение улиц населенных пунктов», 009 «Обеспечение санитарии населенных пунктов» и 011 «Благоустройство и озеленение населенных пунктов».

Как видно на слайде, в разрезе районов города наблюдается совершенно различная динамика годовых затрат в расчете на единицу убираемой площади.

Описанная ситуация по затратам на единицу убираемой площади является следствием отсутствия единой методики и методологии обеспечения санитарии города (кратность, способы, ценообразование и т.п.), а также, возможно, не достоверностью предоставленных сведений Аппаратами акимов о площади уборки.

Вместе с тем, анализ распределения полномочий и ответственности по обеспечению освещения, санитарии, благоустройства и озеленения территорий районов показал, что действующая система не является эффективной.

Ряд должностных лиц, выполняющих технические и технологические задачи (контроль за сроками и качеством работ,)не обладают соответствующими квалификациями.

Так, только в аудируемый период в среднем на каждого сотрудника объем принятых работ/услуг, связанных с освещением, санитарией, благоустройством и озеленением, составлял от 320,4 млн. тенге до 6 137,1 млн. тенге.

Кроме того, учитывая характер выполняемых задач, в Аппаратах акимов не внедрена система управления рисками, функции управления рисками не закреплены ни за одним структурным подразделением и не прописаны в должностных инструкциях, как руководителей, так и работников.

Одновременно, Положения об Аппаратах акимов не содержат задач и функций по ведению реестра зеленых насаждений, предусмотренных Правилами озеленения. Вследствие этого, указанная функция отсутствует в должностных инструкциях руководителей и работников Аппаратов акимов.

Как итог, до настоящего времени отсутствуют комплексные данные о количестве и состоянии зеленых насаждений в городе Астане.

В Аппаратах акимов также не практикуется разработка и реализация стратегий, определяющих перспективы, цели, задачи и ожидаемые результаты в области освещения, санитарии, благоустройства и озеленения территорий, составление по ним отчетностей и принятие мер реагирования на выявляемые недостатки и нарушения, что позволило бы систематизировать работу по определению способов улучшения действующей практики и повышению качества оказываемых услуг.

До настоящего времени в Аппаратах акимов отсутствует методика, устанавливающая способы определения приоритетности мероприятий, требующих бюджетного финансирования, к примеру, определение приоритетности (очередности) осуществления благоустройства жилых кварталов, микрорайонов и окраин города, периодичности проведения ремонтных работ, определение очередности и кратности уборки улиц, озеленения территорий и т.д.

Не ведется мониторинг и анализ изменений объемов энергопотребления, сложившейся экономии бюджетных средств вследствие перехода на энергосберегающие лампы.

Также, аудит показал низкий уровень организации учета активов государства.

Так, в аудируемый период принятые на баланс Аппаратов акимов основные средства на общую сумму 75,7 млрд.тенге числятся укрупнено без разделения по инвентарным объектам, а в отдельных случаях основные средства общей стоимостью 3,4 млрд.тенге - вовсе не отражены.

Вследствие отсутствия достоверной базы данных (реестры, технические документации, паспорта благоустройств и т.д.) Аппараты акимов не обладают необходимыми сведениями для определения планируемых объемов работ и услуг.

В результате, Аппаратами акимов средства в объеме 66 437,9 млн.тенге в нарушение принципа обоснованности планировались на основании данных, достоверность которых не может быть подтверждена, в большинстве своем на сведениях основных подрядчиков работ.

Качество планирования деятельности Аппаратов акимов отражает следующий установленный факт.

Так, в 2016 году Аппаратами акимов не достигнут индикатор Программы развития города Астаны на 2016-2020 годы «Увеличение площади озеленения территорий» - «24 %», что связанно с невыполнением показателей по районам «Есиль» и «Сарыарка» (остались неизмененными), а по району «Алматы» - площадь зеленых насаждений в среднем увеличилась лишь на 4% по сравнению с 2015 годом.

По второму показателю Программы развития «Снижение доли дворовых территорий, требующих ремонта» в связи с отсутствием соответствующих данных в Аппаратах акимов (кроме района Алматы) оценить его достижение не представляется возможным.

В целях реализации бюджетных программ, направленных на благоустройство города, Аппаратами акимов за проверяемый период заключено 1 213 договоров на общую сумму 94 096 158,3 тыс.тенге.

Аппаратами акимов значительная доля договоров государственных закупок заключаются способами из одного источника (в большинстве по итогам несостоявшихся открытых конкурсов), что указывает на не развитость конкурентной среды в сфере благоустройства столицы.

К примеру, в 2017 году из 177 договоров Аппарата акима района «Есиль» 169 договоров (т.е. 95,5 %) заключены способом из одного источника, при этом, на долю 4-х поставщиков приходится 44,8% от общего объема закупок.

Вместе с тем, отмечено, что в технических спецификациях по обеспечению санитарии указываются не востребованные виды работ, что также ограничивает конкуренцию, связанная с требованиями по привлекаемой технике.

Так, из 50 наименований подвидов услуг по договору, Поставщиком фактически услуги предоставлены только по 30 подвидам, по которым скидки изначально не представлены в обосновании цены либо они крайне не значительны.

Аудитом также установлено, что Аппаратами акимов работы капитального характера на сумму 4 483,7 млн.тенге классифицированы как текущие, в результате чего они осуществлялись без проектно-сметных документаций и осуществления авторского и технического надзора.

Вследствие этого, допускалась приемка одинаковых по свойствам, характеристикам и предназначению товаров по существенно отличающимся ценам, в том числе – от рыночных цен.

Основной частью нарушений при исполнении договоров является не качественное выполнение работ.

Так, в нарушение Гражданского кодекса и Закона о строительной деятельности Аппаратами акимов не обеспечено качество выполненных работ.

В целом, по результатам проведенного аудита установлены нарушения на общую сумму 156 603 554,8 тыс.тенге, в том числе финансовые нарушения – 3 484 971,3 тыс.тенге, процедурные нарушения – 153 065 002,0 тыс.тенге и иные нарушения – 490 единиц.

Принятые меры в ходе государственного аудита:

по ГУ «Аппарат акима района «Есиль»:

1) Восстановлены суммы путем выполнения работ:

- ТОО «Астана Проект Сервис» по договору от 30 марта 2016 года №162 выполнено асфальтобетонное покрытие на площади 90 м2 на сумму 400,5 тыс. тенге;

- ТОО «Terensay - KZ» по договору от 30 марта 2016 года №157 на пересечении ул. Керей Жанибек хандары – Туран устранено некачественно выполненное покрытие из брусчатки на площади 150 м2 на сумму 847,0 тыс. тенге;

- ТОО «Бирюза и К» по договору от 6 апреля 2017 года №168 устранено некачественно выполненное покрытие из брусчатки на площади 100 м2 на сумму 203,9 тыс. тенге;

- ТОО «Жолқұрылыс-НС» по договору от 5 апреля 2017 года №156 по ул. Туран устранено некачественно выполненное покрытие из брусчатки на площади 1 000м2 на сумму 6 459,6 тыс. тенге.

2) Необоснованно оплаченные работы автовышки с высотой подъема 12 м на общую сумму 252,0 тыс. тенге возмещены в доход местного бюджета.

по ГУ «Аппарат акима района «Алматы»:

1) Восстановлены путем выполнения работ:

- по договору с ТОО «ARB-СпецМонтаж» от 10 марта 2015 года №264 на сумму 44,9 тыс.тенге;

- по договору с ТОО «Есілқұрылыс-НС» от 10 марта 2015 года №267 на сумму 1 906,0 тыс.тенге;

- по договору с ТОО «Астанаөндіріс - 2030» от 31 мая 2016 года №337 на сумму 13,6 тыс.тенге;

- по договору с ТОО «Есілқұрылыс-НС» от 10 марта 2016 года №234 на сумму 2 540,4 тыс.тенге;

- по договору с ТОО «СОТИС» от 26 апреля 2017 года №286 на сумму 109,4 тыс.тенге;

2) в бухгалтерском учете восстановлены основные средства на общую сумму 2 083 255,7 тыс.тенге.

Кроме того, по всем объектам аудита направлены материалы:

1) в Департамент внутреннего государственного аудита по городу Астана Комитета внутреннего государственного аудита МФ РК - по фактам нарушений законодательства Республики Казахстан о бухгалтерском учете и финансовой отчетности;

2) в Управление государственно-архитектурного контроля г. Астаны - по фактам несоблюдения Закона Республики Казахстан от 16 июля 2001 года «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» в части осуществления работ без проектно-сметной документации и ведения работ без авторского и технического надзоров.

Выводы по итогам государственного аудита:

1. Сфера благоустройства столицы является одним из важнейших направлений деятельности акимата города Астаны и на данные цели в течение 2015-2007 годов направлено более 117 млрд.тенге, что составляет 9,6% от общего объема бюджета столицы.

Львиную долю из этих средств занимают затраты на санитарную очистку, озеленение и освещение столицы (94,7 млрд.тенге). При этом, наблюдается тенденция роста затрат, связанных в первую очередь с увеличением обслуживаемых территорий.

2. Правоотношения в сфере благоустройства столицы регламентируются нормативно-правовыми актами, принятыми маслихатом города, которые имеют как сильные, так и слабые стороны.

При этом, несовершенство действующих нормативных правовых документов отражается на эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

3. Правила благоустройства и Правила содержания зеленых насаждений имеют существенные недостатки и пробелы в части надлежащего регулирования отдельных процессов по благоустройству города:

- не соответствуют отдельным требованиям Экологического кодекса Республики Казахстан и Типовым правилам;

- не содержат конкретные нормы, регламентирующие организацию работ, учет их выполнения и правильность оплаты;

- содержат много прямых и косвенных отсылочных норм, запретных норм без разграничения полномочий государственных органов;

- Правила содержали нормы, не реализованные в дальнейшем.

Новые принятые Правила благоустройства также не устранили имеющие пробелы:

- в части несоответствия нормам Экологического кодекса РК;

- отсутствие расшифровок отдельных используемых понятий (н-р, «система диммирования» и «зеленые зоны»);

- отсутствие ссылок на разработку методических и иных документов в реализацию Правил благоустройства (н-р, порядок вывоза снега, кратности уборок, паспортизации территорий, оформления города и т.д.);

- не разграничены компетенции и полномочия государственных органов по контролю за соблюдением Правил.

Вместе с тем, в других регионах Правила благоустройств содержат более детализированные описания процессов ведения работ.

4. Согласно законодательству у местных исполнительных органов отсутствует компетенция по разработке и утверждению тарифов на уборку территории. Вместе с тем, в целях планирования затрат и определения стоимости выполненных работ/услуг, Аппараты акимов руководствуются ежегодно утверждаемыми заместителем акима города Астаны тарифами (расценками) на уборку территорий.

В свою очередь, проведенный анализ показал, что в 2017 году по сравнению с 2016 годом при сокращении объемов работ на ручную уборку наблюдается увеличение затрат бюджета, что связано с повышением тарифов. В отдельных случаях имеют место использование тарифов, не соответствующих утвержденным.

Имеются также различия в стоимости единицы убираемых площадей в разрезе районов города.

5. Анализ распределения полномочий и ответственности по обеспечению освещения, санитарии, благоустройства и озеленения территорий районов показал, что действующая система не является эффективной.

Ряд должностных лиц, выполняющих технические и технологические задачи (контроль за сроками и качеством работ)не обладают соответствующими квалификациями. При этом, только в аудируемый период в среднем на каждого сотрудника объем принятых работ/услуг, связанных с освещением, санитарией, благоустройством и озеленением, составил от 320,4 млн. тенге до 6 137,1 млн. тенге.

Кроме того, Положения об Аппаратах акимов не содержат задач и функций по ведению реестра зеленых насаждений, предусмотренных Правилами озеленения. Вследствие этого, указанная функция не отражена в должностных инструкциях руководителей и работников Аппаратов акимов.

В результате, до настоящего времени отсутствуют комплексные данные о количестве и состоянии зеленых насаждений в городе Астане.

6. В Аппаратах акимов не практикуется разработка и реализация стратегий, определяющих перспективы, цели, задачи и ожидаемые результаты в области освещения, санитарии, благоустройства и озеленения территорий, составление отчетности и мер реагирования на выявляемые недостатки и нарушения, что позволило бы систематизировать работу по определению способов улучшения действующей практики и повышению качества оказываемых услуг.
7. До настоящего времени в Аппаратах акимов отсутствует методика, устанавливающая способы определения приоритетности мероприятий, требующих бюджетного финансирования, к примеру, определение приоритетности (очередности) осуществления благоустройства жилых кварталов, микрорайонов и окраин города, периодичности ремонтных работ, определение очередности и кратности уборки улиц, озеленения территорий и т.д.

Не ведется мониторинг и анализ изменений объемов энергопотребления, экономии бюджетных средств вследствие перехода на энергосберегающие лампы.

8. Отмечается низкий уровень организации учета активов государства.

Так, в аудируемый период принятые на баланс Аппаратов акима основные средства на общую сумму 75 693,7 млн. тенге числятся укрупнено без разделения по инвентарным объектам, а активы общей стоимостью 3 440,9 млн.тенге не отражены по бухгалтерскому учету.

В свою очередь, отсутствие надлежащего учета отражаются на эффективности использования бюджетных средств и активов государства, в отдельных случаях – к их потерям.

9. Вследствие низкого уровня учета активов, отсутствия достоверной базы (реестры, технические документации, паспорта благоустройств и т.д.) Аппараты акимов не обладают необходимыми сведениями для определения планируемых объемов работ и услуг.

В результате, Аппаратами акимов средства в объеме 66 437,9 млн.тенге в нарушение принципа обоснованности планировались на основании данных, достоверность которых не может быть подтверждена.

10. Имеются существенные недостатки по определению показателей результатов бюджетных программ Аппаратов акимов, ограничивающие возможности по оценке реализации бюджетных программ и создающие предпосылки для неэффективного использования бюджетных средств.

Так, показатели прямых результатов бюджетных программ 009 и 011 не охватывают все результаты, запланированные к достижению за счет выделенных средств.

К примеру, не разработаны показатели по программе:

009 - по средствам, направленным на внутриквартальную уборку, уборку парков и скверов, противопаводковые мероприятия, организацию субботников и т.д.;

011 - по средствам, направленным на оформление города, благоустройство дворов, элементы благоустройства, косьбу камыша и другие.

Кроме того, используемые показатели не подходят для оценки результатов деятельности, т.к. не отражают фактические объемы выполняемых работ/услуг.

К примеру, по программе 009 единицей измерения показателя «Площадь территории района, охваченная механизированной уборкой улиц» - «кв.м.», а в договорах госзакупок – объемы работ указаны в «маш/час».

Аналогично, единица измерения показателя «Площадь территории района, охваченная ручной уборкой улиц» - «кв.м.», тогда как в договорах госзакупок - «100 м2, маш/час, тн».

При этом, в показателях не учитывается кратность уборок.

11. Аппаратами акимов в 2016 году не достигнут индикатор Программы развития города Астаны на 2016-2020 годы «Увеличение площади озеленения территорий» - «24 %», что связанно с невыполнением показателей по районам «Есиль» и «Сарыарка» (остались неизмененными), а по району «Алматы» - увеличение лишь на 4% по сравнению с 2015 годом.
12. Аппаратами акимов большинство договоров государственных закупок заключаются способами из одного источника (в основном по итогам несостоявшихся конкурсов), что приводит к ограничению развития конкурентной среды и, как следствие, возможности закупок услуг надлежащего качества по наименьшей цене.

К примеру, в 2017 году из 177 договоров Аппарата акима района «Есиль» 169 договоров или 95,5% заключены из одного источника, при этом, на долю 4-х поставщиков приходится 44,8% от общего объема закупок.

13. Аппаратами акимов допускается приемка работ/услуг, не соответствующих техническим спецификациям, в результате которых нивелируются предоставленные поставщиками скидки.
14. Аппаратами акимов работы капитального характера на сумму 4 483,7 млн.тенге проведены по классификации текущих затрат, при этом, в отдельных случаях - без проектно-сметных документаций и без осуществлений авторского и технического надзора.

В результате, стоимость одинаковых по свойствам, характеристикам и предназначению товаров существенно отличаются, в том числе – от рыночных цен.

15. По результатам аудита установлены нарушения на общую сумму 156 603 554,8 тыс.тенге, из которых подлежат возмещению и восстановлению 3 484 971,3 тыс.тенге, а также 490 фактов иных нарушений.

Рекомендации по итогам государственного аудита

1. Рекомендовать акиму города Астаны в целях систематизации проводимой работы рассмотреть вопросы:

- разработки и утверждения концепции по благоустройству столицы, предусматривающей перспективы и приоритеты благоустройства улиц, дворов, озеленения территории города, оформления города к государственным, национальным праздникам и иным социально-значимым мероприятиям, развития уличного, паркового и внутриквартального освещения столицы;

- организации комплексного учета активов государства, обслуживаемых аппаратами акимов районов в рамках санитарной очистки и благоустройства города, с выделением необходимых денежных средств.

2. 2. По итогам аудиторского мероприятия проинформировать Маслихат города Астаны.
3. 3. Направить в Министерство национальной экономики РК предложения по итогам аудита касательно внесения изменений в Типовые правила благоустройства территорий городов и населенных пунктов, утвержденные приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 20 марта 2015 года № 235, с целью обеспечения соответствия требованиям экологического законодательства, а также в части необходимости разработки и внедрения норм и правил проведения работ по обеспечению санитарии и благоустройству населенных пунктов.
4. 4. Управлению коммунального хозяйства города Астаны совместно с Акимами районов «Алматы», «Есиль» и «Сарыарка» в срок до 1 апреля 2018 года в целях повышения эффективности использования средств, направляемых на благоустройство столицы, рассмотреть вопрос внесения изменений и дополнений в Правила содержания и защиты зеленых насаждений города Астаны, утвержденные решением Маслихата города Астаны от 30 марта 2004 года N 29/6-III, и Правила благоустройства территории города Астаны, утвержденные решением маслихата города Астаны от 20 июля 2017 года № 166/21-VI, в части:

- приведения указанных Правил в соответствие с нормами Экологического кодекса Республики Казахстан касательно обеспечения доступа к экологической информации, вовлечения общественности в решение вопросов охраны окружающей среды, включения требований по раздельному сбору отходов;

- включения понятийного аппарата определений, используемых в текстах указанных Правил, для исключения рисков неверного толкования положений Правил;

- четкого разграничения полномочий и ответственности уполномоченных органов акимата столицы по осуществлению контроля за реализацией утвержденных Правил;

- включения требований о необходимости разработки нормативных и/или методологических документов, регламентирующих технологические процессы и принятие решений при проведении работ по освещению, санитарии и благоустройству населенных пунктов (определение приоритетности внутриквартального благоустройства, кратности уборок, периодичности ремонтных работ, вывоза снега, применение реагентов, озеленительных работ и т.д.).

5. 5. Акимам районов «Алматы», «Есиль» и «Сарыарка»:

1) в месячный срок рассмотреть ответственность должностных лиц, допустивших нарушения бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан;

2) в срок до 1 апреля 2018 года:

- внести дополнения в Положения об Аппаратах акимов касательно включения функции по ведению реестра зеленых насаждений, предусмотренных Правилами содержания и защиты зеленых насаждений города Астаны;

- провести инвентаризацию внутренних локальных документов Аппаратов акимов, применяемых при осуществлении функций по санитарной очистке и благоустройству города, с целью их оценки на предмет актуальности и применимости;

3) при планировании бюджетных программ 008, 009 и 011 на 2018 и последующие годы в обязательном порядке предусматривать показатели прямых результатов по всем видам финансируемой деятельности;

4) работы капитального характера проводить при наличии проектно-сметных документаций, прошедших вневедомственную экспертизу, с сопровождением авторского и технического надзора.

6. Управлению экономики и бюджетного планирования города Астаны:

- при согласовании бюджетных программ Аппаратов акимов районов требовать наличия показателей прямых результатов по всем видам деятельности, запланированным к достижению за счет выделяемых средств;

- выделение средств на работы капитального характера осуществлять при наличии проектно-сметных документаций, прошедших вневедомственную экспертизу.

7. 7. Акиму района «Алматы»:

1) в срок до 1 марта 2018 года принять меры по возмещению в доход местного бюджета средств в сумме 3 036,0 тыс.тенге;

2) в срок до 1 июня 2018 года принять меры по устранению некачественно выполненных объемов работ на общую сумму 2 544,9 тыс. тенге;

8. 8. Акиму района «Есиль»:

1) в срок до 1 марта 2018 года принять меры по:

- восстановлению по учету активов государства на общую сумму 794152,7 тыс.тенге;

- возмещению в доход местного бюджета средств в сумме 900,0 тыс.тенге;

2) в срок до 1 июня 2018 года принять меры по устранению некачественно выполненных объемов работ на общую сумму 3 837,7 тыс. тенге;

9. 9. Акиму района «Сарыарка»:

1) в срок до 1 марта 2018 года:

- принять меры по восстановлению по учету активов на общую сумму 563 468,5 тыс.тенге;

- возмещению в доход местного бюджета средств в сумме 6 014,4 тыс. тенге;

2) в срок до 1 июня 2018 года принять меры по устранению некачественно выполненных объемов работ на общую сумму 14 984,1 тыс. тенге.